背景：广州市番禺区城市管理和综合执法局的法制审核团队于2017年5月正式成立，实有5名法制审核员，均为法学本科以上学历，其中3名法制审核员通过了国家法律职业资格考试，并获得省司法厅颁发的岗位公职律师证书。在番禺区城管部门的重大行政执法决定法制审核制度实施以来，共对85宗行政处罚案件作出法制审核决定，有效规范行政执法行为，确保作出的行政执法决定合法、公平、公正。本文中案件发生于2019年，是番禺区法制审核员们遇到的一宗非常“难缠”的案例。

　　番禺区城市管理综合执法局的法制审核员收到了一份厚厚的卷宗。据介绍，自从重大行政执法决定法制审核制度实施以来，番禺区城市管理综合执法局每宗拟作出的重大行政处罚决定，都要送到取得岗位公职律师资格的法制审核员处进行合法性审查。通过合法性审查后才能最终做出处罚决定。

　　法制审核员翻看着桌上厚厚的案卷，皱了皱眉头。这是一宗无证施工的行政处罚案件（无证施工是指建设工程的建设方、施工方未取得住建部门颁发的建筑工程施工许可证进行施工的违法行为，由城管综合执法部门对建设方处以合同价款的1-2%的罚款），通俗来说，无证施工案件，造价越高罚的越多。涉案工程项目是一个大型房地产商住项目，由国内知名的房地产企业BR公司开发建设，项目建设规模为43610平方米，当事人BR公司在未办理建筑工程施工许可证的情况下违规进行 施工，案发时正在进行建筑物主体建设，涉嫌无证施工行为。当事人提供的施工合同显示工程造价为21031812元，案件证据资料详实充分，适用法律法规准确，当事人也没有提出听证的申请，看来这是一宗事实清楚、证据充分的铁案。然而，法制审核员心中总是萦绕着一丝挥之不去的疑惑，也许是案件办理得太过于顺利？

　　忽然，法制审核员像是发现了什么，抓起桌上的计算器，快速按动了一连串数字，终于明白了疑惑的来源！合同总造价21031812元，看似高额的数字，除以总建筑面积43610平方米，得出每平方米的造价仅482元，这是一个低得离谱的造价，别说高层建筑，即使是民用平房都不止这个造价。根据常识，高层建筑的造价很难低于每平方米2000元，即使施工单位是甲方的下属企业也难以实现如此低价。法制审核员立即查阅了广州市建设工程造价管理站公布的当年的房屋建筑工程参考造价，果不其然，市造价站公布的当年6层以上办公楼的造价为2538元/平方米，远远超过当事人提供的合同造价。由于工程合同造价是无证施工案件的处罚计算基准，因此，违法当事人极有可能通过提供伪造的合同，以明显不合常理的低价使得罚款额偏低，从而达到逃避处罚的目的。法制审核员郑重地写下了“合同造价显著偏低，存疑，请补充调查”的审核意见，要求办案人员补充调查。

　　但补充调查的过程并不顺利。当事人BR公司作为知名的房地产企业，坚决不承认提供的合同造假，申辩称施工单位为其同一集团的下属企业，通过集团采购建筑材料、规范化的施工流程能节约成本，可以实现这个明显偏低的造价。另外，由于涉案项目属于民间投资项目，不需要经过公开招投标，施工合同也无需到市场监管、住建等部门进行备案，因此没有任何一个行政主管部门能对真正造价进行认定。另外，合同格式完备，建设方和施工方的公章均是真实有效，从形式要件来看，这就是一份有效的合同，在没有实质性证据的情况下，意味着执法机关只能按当事人提供的合同造价进行处罚了。

　　“绝不放纵一个违法分子，也绝不冤枉一个好人”。法制审核员更不会轻易放过每一个法律疑点。于是，法制审核员将案件情况进行了汇报，并邀请了市城管部门，番禺区纪委、住建局、司法局等相关部门进行研究。经过一番讨论，各部门认为私营企业投资的建设工程无需招投标和合同备案，如果执法部门没有掌握到相反的证据，只能采信当事人提供的合同造价，直接适用市造价站的参考造价没有法律依据，毕竟“疑罪从无”也是法治的基本原则之一。番禺区有关部门提出，虽然行政机关不得不采信这份造价显著偏低的合同，但可以要求当事人提供承诺书，承诺其提交的证据是真实合法的，否则愿意承担相应法律责任。另外，将合同造价显著偏低的线索告知税务稽查部门，追查其是否涉及偷漏税的违法行为。

　　最终，经过办案人员的不懈努力，克服当事人不断催办等重重压力，通过约谈当事人、告知法律后果、多方调查取证等手段，终于使狡猾的违法当事人不慎露出了马脚。执法人员在省住建厅网站上查到了当事人最新申办施工许可证时申报的工程造价为64130798元，是当事人最初提供给执法部门的合同造价的3倍。“合同造假”铁证面前，当事人不得不承认提供的合同有误，重新提交了新的施工合同。最后，城管综合执法部门按照新合同进行处罚，罚款1282615元，法制审核人员为国家挽回了巨额的经济损失，也让违法行为人承担了应有的处罚。

　　优秀的法制审核人员，就像足球场上优秀的守门员，为行政机关作出的重大决定守好依法行政的大门，将法律风险、履职风险拒之门外。正是每一位法制审核人员认真细致的审查、调查，才能实现公平正义。（梁嘉豪）