从源头上减少垃圾数量、建好管好处理处置设施等问题已成为城市环境和卫生管理部门优先考虑的课题。当前，广州综合运用行政、垃圾处理收费和教育等手段，虽然在解决这一课题方面取得了可喜成绩，但仍有不尽人意的地方。本文试图从经济手段角度，探讨解决源头垃圾减量和垃圾处理处置设施布局不合理等问题的途径。

　　1       当前广州市城市垃圾处理处置面临的两个突出问题

　　广州市中心城区占地近1300平方公里，常住人口（包括外来人口）约620万，2006年年产生活垃圾250万吨，日产生活垃圾约7000吨，人均日产垃圾约1.1公斤。其中，人均日产垃圾量已达到发达国家数量。

　　目前，广州中心城区正在营运的垃圾处理处置设施有兴丰生活垃圾填埋场和李坑生活垃圾焚烧发电厂，这两座处理处置场（厂）都坐落在白云区。兴丰垃圾填埋场的设计寿命为22年，设计日处理能力为2200吨，现每日接纳垃圾6000余吨，已填埋了近50％场地。李坑生活垃圾焚烧发电厂的设计日处理能力为1000吨，现日接纳垃圾也超过了1100吨，设备处于超负荷处理垃圾状态，甚至不能保证正常的检修和维修。

　　由此可见，当前广州市中心城区生活垃圾处理处置面临两个突出问题：一是垃圾产量增幅大，日均垃圾产量从2002年的4000余吨增加到2006年的7000余吨，人均日产量也由2002年的不足0.7公斤增加到2006年的1.1公斤。二是垃圾处理处置设施布局不太合理，两座处理处置场（厂），都坐落在白云区，垃圾运输距离长，致使运费和道路清洗费增高，沿途二次污染（臭气和垃圾渗滤液污染）面积增大。

　　造成中心城区垃圾产量剧增，固然有广州管理区域增大、城中村改制增加垃圾收集范围等的因素，但贡献持久、平稳的因素仍然是企事业单位和城市居民等垃圾生产当事人的“不当消费”。这些当事人，习惯上认为垃圾处理处置是城市外部的事情，即使自己生产的垃圾污染了环境和影响到了别人的健康，也不会认为是自身的责任，觉得是一件可耻的事情。当然，出于建设和谐社会的需要，同时本着循环渐进的原则，政府职能部门往往会通过教育来提高当事人的环境意识，而较少对当事人进行必要的处罚。垃圾生产主体的习惯和垃圾管理主体的“仁慈教育”两方面的结合，客观上助长了不当消费，造成了垃圾产量的剧增。

　　实际上，垃圾处理处置设施布局不太合理和垃圾数量的增长，两个问题本质上一致，表现为垃圾处理成本的增大，直接影响到源头垃圾减量和城市垃圾的资源化问题。

　　2 应用经济手段解决垃圾处理处置问题的原则与法律法规

　　2.1 原则

　　经济合作和发展组织（OECD）环境委员会1972年提出了污染者负担原则（即PPP原则），污染者必须承担消除污染所需要的费用，这种消除污染的措施由公共机构决定并能保证环境处于一种“可接受的状态”。为推广这一原则，经济合作与发展组织环境委员会于1974年制定了《污染者负担原则的贯彻实施》，要求经济合作和发展组织加盟国在制定环境保护对策时必须遵循“污染者负担原则”，并作为制定环境政策的指导原则。1976年该组织联合委员会又针对废弃物管理制定了《综合废弃物管理政策》，在第一条中明确指出：为达到环境保护目标，合理使用能源和资源，联合委员会建议考虑使用经济强制手段以保证这一目标的实现。“污染者负担原则”作为环境政策领域中的一个基本原则得到了世界各国的公认，并得到了普遍的应用。

　　2.2 国外法规

　　各国在污染者负担原则指导下制定了相应的法令、规章或办法，为城市地方政府采取经济手段解决生活垃圾问题提供了法律保障，使生活垃圾收费或收税有法可依，从而保证了收费政策的顺利实施。在发达国家，很早就实行了不同方式的生活垃圾处理收费制度，并在几十年的实践中，逐步完善、拓展，最终通过制定相关法律、规章，建立健全了生活垃圾处理收费体制，保证了生活垃圾处理收费稳步推进，并成为社会团体、企事业单位和公民等必须遵守的制度。尤其是从20世纪80年代起，越来越多的发达国家和城市实行了生活垃圾处理收费制度，垃圾处理收费制度在发达国家日趋成熟。法律法规赋予政府征收为提供废弃物收集、运输、处理等服务所付出的部分或全部费用的权力。

　　德国在《避免废弃物产生及废弃物处理法》中规定了联邦政府可以颁布条例，按照具体情况确定生活垃圾收集运输服务的收费依据、收费标准和垫款的归还方式。法国在《环境污染法》中规定，对废弃物进行加工处理、回收和再利用等有利于环境保护的行为者，国家将给予各种经济补偿，加以鼓励，而对于在产品的制造和使用过程中造成污染的行为者，将使用经济手段予以惩处，以减少污染；在1992年修订的《废弃物去除法》中，还进一步明确可以征收废弃物填埋处理税。希腊在1650号法中明文确认，任何个人或公司对环境造成污染和破坏并造成严重后果的属犯罪行为，要负法律责任，并实行经济制裁；对一般的生产者和使用者，实行“污染小少负担，污染大多负担”的原则。日本《防止公害事业费事业者负担法》第二条第二款规定，事业者应负担为防止该事业活动所产生公害采取措施时所需要的部分或全部费用；《废弃物处理与清扫法》第二章第六条第六款中规定，市、镇、村地方政府可根据本市、镇、村所制定的条例中的规定，对其所进行的普通废弃物的收集、运输和处理作业收取必要的手续费。韩国《废弃物管理法》中制定了征收废弃物处理手续费的条款。马来西亚吉隆坡市的《垃圾收集、运除及处理规定》中赋予城市专员负责收集生活垃圾并收取费用的权利。泰国1986年修订的《公共卫生法》明确了生活垃圾处理收费的法律依据。

　　2.3 国内法规

　　我国修订的《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》确认了“污染者负担原则”，为在我国全面推进生活垃圾收费提供了法律保障。随着我国城市化进程的加快，生活垃圾迅速增加，推行和完善垃圾处理收费制度成为当务之急，解决城市生活垃圾问题已成为全社会关注的热点问题。为加快生活垃圾处理步伐，提高垃圾处理质量，改善城市生态环境，促进可持续发展，根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的有关规定和党中央、国务院有关建立城市生活垃圾处理收费制度，实行垃圾处理产业化和市场化的决定，经国务院同意，国家发展计划委员会、财政部、建设部和国家环境保护总局于二OO二年六月联名下达了《城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的有关事项通知》（计价格[2002]872号），要求所有产生生活垃圾的国家机关、企事业单位（包括交通运输工具）、个体经营者、社会团体、城市居民和城市暂住人口等，均应按规定缴纳生活垃圾处理费，以补偿垃圾处理设施投资和运营费用的不足，实现设施建设和运行的良性循环，确立“环境消费”意识，使企业、单位和广大居民对环境保护履行应尽的义务，有利于从源头减少污染的排放。该《通知》赋予城市人民政府价格主管部门会同建设（环境卫生）行政主管部门按照垃圾处理产业化的要求，制定垃圾处理费收费标准的权力，将生活垃圾处理费定性为经营服务性收费，要求城市人民政府创造条件，结合环卫体制改革，尽快向经营服务性收费转变。《城市市容和环境卫生管理条例》第二十九条、《广东省城市市容和环境卫生管理规定》第三十二条和《广州市城市市容和环境卫生管理规定》第三十二条也都明确规定：单位和住户，应按规定缴纳卫生清洁费、垃圾处理费。

　　由此可见，无论从国际法和国际惯例，还是国内法律法规环境，目前采用经济手段解决垃圾处理处置设施的建设与营运问题都是适宜的。

　　3 经济手段在解决广州市城市垃圾处理处置突出问题的具体应用

　　把经济手段提升到一种环境政策手段的高度，利用价格、税收、投资、微观刺激和宏观调控等经济杠杆，不仅适用于企事业单位和居民等垃圾的直接生产者或间接生产者，也适用于与垃圾处理处置有关的政府部门及处理处置设施的营运者等当事人。当前，要真正解决广州的垃圾处理处置问题，关键是要通过运用经济手段，影响和调整所有当事人的生产、分类、回收、处理垃圾行为，让这些行为的外部不经济性内部化，即垃圾生产者对环境和他人产生的不利影响进行补偿甚至赔偿。

　　3.1 计量收费制度可以有效实现源头垃圾减量

　　广州市目前主要采用定额收费制。对城市居民按户收费，持IC卡常住人员按人头收费，居民垃圾处理费的多少与生活垃圾的排出量无关。对企事业单位按垃圾容器收费，收费总额与垃圾量有关，但单价固定，实质上相关性受很大影响。这种定额收费的方法实施起来比较简单，管理难度相对也较小，对提高垃圾生产当事人的环境意识有一定作用，但对于源头生活垃圾的减量化和资源化没有太大效果，有必要进一步完善。

　　在这方面，我们不妨借鉴国外的成功做法。很多发达国家和城市对垃圾处理收费除采用定额收费制外，比较喜欢采用计量收费制。计量收费制的主要特征是：收费金额与生活垃圾的排出量有直接的关系，有利于提高垃圾生产当事人的源头垃圾减量化和资源化意识。计量收费制的具体做法很多，如按容积收费，按重量收费，按垃圾袋收费，使用生活垃圾处理券（不干胶标签）等等。这些方法操作起来比固定收费制繁琐，为解决易于操作问题，日本等国家甚至采用了现代信息技术加以监督、监控。此外，实行计量收费制对政府管理部门也有一个挑战，所达到的减量化效果越好，收费就越少，收费额呈现动态变化，这种收入的变动性会给市政府的预决算带来一定困难。对此，美国西雅图市政府规定：每户每月运4桶生活垃圾，缴纳13.25美元，每增加一桶生活垃圾，加收9美元。日本的很多城市采用指定垃圾袋方式，即使用统一规格的垃圾收集袋，如滋贺县的守山市对可燃垃圾采用指定垃圾袋收费方式，并采用记名方法，每年每户家庭允许以低价位购买110个指定垃圾袋，每个大袋为20日元，小袋为17日元，购买数量超过110个时，每个垃圾袋的价格为150日元。韩国广泛采用计量制收费方式，并配备政府指定的垃圾袋，垃圾袋种类为7种：5升、10升、20升、30升、50升、70升、100升，一般家庭采用透明垃圾袋，袋子上除标示容量、制造地点外，还有“若未使用政府规定垃圾袋，罚款100韩元”的警语。国外一些国家和城市成功实践表明，实行计量收费制后，垃圾产量得到了大幅度降低，比如韩国实施垃圾袋收费两年来，生活垃圾量减少了37%以上，同时资源回收量也增长了40%。

　　因此，我们要正确认识垃圾处理收费的意义，收费不是最终目的，关键是为了提高垃圾生产当事人的环境意识。对于城市政府和管理部门而言，垃圾处理收费的主要目的是为了有效处理处置垃圾，以及从源头实现垃圾减量化和资源化，而源头垃圾减量化和资源化本身就是最好的垃圾处理方法。

　　3.2 费税并行和扩大费税的征收对象

　　目前，广州市主要采用对垃圾直接生产者收取垃圾处理费的手段来解决垃圾增量和资源化问题。从2002年开始，每月每户缴垃圾处理5元，机关、企事业和个体户每桶（0.3立方米）5元，已办IC卡的暂住人员每月每人1元，乐观估算广州市每年能征收垃圾处理费1.38亿元。而实际情况是，自垃圾处理收费以来，广州2004年收得5838万元，2005年收得6222万元，收缴率均不到50％。

　　广州市垃圾处理费的征收对象只涵盖了惯常理解的直接生产垃圾的企事业单位、城市居民和城市常住人员，这不仅限制了收费总额，也难以达到源头垃圾减量化和资源化目的。其实，国外垃圾费税征收对象是指一切开发、利用环境资源的单位和个人，不仅包括垃圾直接生产者，也包括垃圾间接生产者，如企事业单位，还包括处理处置设施的经营者。对后两类当事人收费或收税更能起到垃圾减量效果。

　　意大利对不可降解塑料袋征税，挪威对不可回收的容器和含汞、镉电池收费，瑞典对电池实行收费，比利时对一次性剃须刀、一次性相机、电池、纸及所有饮料容器收产品税，爱尔兰对塑料袋和口香糖征税，瑞士对玻璃瓶征税，德国对包装物实行绿点标志，各生产厂家在缴纳绿点标志使用费并在包装上加贴绿点标志后，方可上市。捷克、丹麦、荷兰、德国、瑞典、法国、英国等征收生活垃圾填埋税，生活垃圾填埋税是向生活垃圾填埋场的经营者收取，而不是向生活垃圾生产者直接收取，但这部分费用会直接转嫁给生活垃圾生产者，这使得生活垃圾填埋税对填埋场的经营者和生活垃圾的排放者都有约束作用。实践证明，生活垃圾排放者和填埋场经营者都会致力于减少生活垃圾排放量，从而减少税费，最终目的是减少了生活垃圾和延长了填埋场的使用寿命。

　　国外很多城市乐于采用垃圾收费与收税并行的方法来解决生活垃圾处理处置过程中出现的问题。法国有30%的城市采用垃圾处理收费方式，70%的城市采用征收直接税（房地产税、个人所得税、法人税等）方式。美国有20~30%城市实行垃圾处理收费制度，其余城市靠收税解决。2000年日本全国3263个市、镇、村中，2535个（占78%）的市、镇、村实行家庭生活垃圾处理收费制，其它的采用收税方式。采用多种费、税方式解决生活垃圾问题的国家还有奥地利、比利时、丹麦、意大利、荷兰、美国、瑞典、德国及挪威等。

　　为了增大垃圾处理收费总额，控制垃圾产量和延长垃圾处理处置设施的使用寿命，建议广州市人民政府采用垃圾处理收费与收税并行的方法。一方面稳定现有的垃圾收费改革成果，进一步提高收缴率；另一方面扩大费税征收对象，增加塑料袋、电池、易拉罐和玻璃瓶等税种，同时，将垃圾处理处置设施托管单位企业化，以便征收处理处置设施营运税。

　　3.3 借鉴可上市交易的许可证做法，有助于解决处理处置设施布局不合理的问题

　　垃圾收费仅仅是解决垃圾问题的经济手段之一，国际上通常应用在环境领域的经济手段大致有以下四种：（1）环境收费与环境征税；（2）可上市交易的许可证；（3）抵押金制度；（4）补贴。这些经济手段在解决广州市垃圾处理处置问题时都可以借鉴，其实，除“可上市交易的许可证”手段没采用外，收费、补贴和抵押金在广州市都已试用，只是有待进一步制度化。可上市交易的许可证是解决区内垃圾总量控制和提高区建垃圾处理处置设施的积极性的重要手段。

　　上市交易的许可证也称为排污权交易，是指由一个适当的权威机构最初分配的环境定额、配额或污染水平的最高限度。最高限额持有人可根据相关原则，相互进行许可证或排污权的交易。可交易的许可证应用到垃圾处理处置方面是件新生事物，目前还只在美国、德国、英国、澳大利亚、加拿大、新加坡等少数国家被采用，但在美国已被大规模使用。英国政府2003年出台了实施生活垃圾填埋配额方案，允许各地生活垃圾管理当局进行填埋配额交易，地方管理局可按自己的填埋配额填埋可降解垃圾，也可将节余的配额卖出去，若自己的配额不够用，可向其它有富裕配额的管理局购买配额，该计划已从2004年开始实施。

　　广州市中心城区垃圾处理处置设施目前都由广州市市容环境卫生局统一管理，目前在用的两座处理处置场（厂）都分布在白云区，布局极不合理，居民不乐见本区内建设垃圾处理处置设施。借鉴许可证制度的做法，市政府委托广州市市容环境卫生局制定垃圾接纳方案，确定正常接纳各区垃圾的最高限值，在最高限值内的垃圾按正常收费处理，超过最高限值的垃圾则加倍收费，同时也允许各区之间买卖最高限值配额。这种方案，一则鼓励各区减少垃圾产量，二则保证垃圾处理处置设施有计划的使用，延长设施的使用寿命，三则增加垃圾处理收费，最重要的是提高各区政府对垃圾处理处置的再认识程度，各区将要为超过最高限制的垃圾支付大量的人民币，真正让全体居民认识到区内垃圾的处理处置是自己的大事，而非仅仅是市政府的事，最终实现垃圾处理处置设施按区布建的目标。

　　4 结论与建议

　　“污染者负担原则”得到了世界各国普遍采用，在该原则下各国，尤其是发达国家，建立健全了垃圾处理费税征收制度；我国修订的《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》确认了“污染者负担原则”，为在我国全面推进城市生活垃圾收费提供了法律保障。广州市实行垃圾处理收费已近五年，取得了一定经验，但收费制度需要进一步完善。为了解决征地难导致垃圾处理处置设施布局不合理等问题，有必要采用更多的经济手段，发挥经济手段的杠杆作用，提高居民和各区政府对垃圾处理处置的重要性的再认识程度，实现源头垃圾减量化和资源化。具体建议如下：

　　（1）推行垃圾计量收费制，实现源头减量化和资源化；

　　（2）改单一垃圾处理收费为收费与收税并行，并向处理处置设施营运单位收税；

　　（3）借鉴“可上市交易的许可证”制，试行各区垃圾收运最高限值制度，鼓励各区建设垃圾处理处置设施。（环境卫生工程  熊孟清  林进略）