一直以来，城市乱设摊现象严重污染市容环境、影响交通安全、妨碍公平竞争秩序。在城市管理中普遍具有长期性、艰巨性、反复性和复杂性等特征，也是城市管理执法实践中牵扯力量最大、投入精力最多、治理难度最高、社会反响最强烈的一大顽症。

　　在深入开展学习实践科学发展观活动中，围绕找准影响和制约城管科学发展的难点和瓶颈，我们把“综合治理乱设摊”确定为迫切需要着力研究解决的突出问题，在全面梳理、剖析成因的基础上借鉴各类成功经验，实践综合治理、建立健全长效常态机制，寻求科学发展的思路和对策，以全面改善城区市容环境。

　　一、归纳治理乱设摊的成功经验

　　对于乱设摊治理，各国、各地都有好做法、好经验和各种良策，也各有妙招。这是值得借鉴和吸收的，归纳起来主要有以下三种类型：

　　1、科学规划型。主要是设定道路管理标准，实行松紧有度的管理模式，摊贩合理合法经营，进而成为城市流动的“风景线”和“街头文化”的一部分。

　　如在韩国，按绝对禁止区、相对禁止区、诱导区三类进行管理，设摊以“包装马车”的形式出现，经营种类繁多，而且这些移动商店又大多装饰得很有个性，故其称之为一种“街头文化”。在法国，是规定地点、时间、轮流举办“跳蚤市场”，相关的交通管制提前公布于众，并成为一项制度，可避免商贩无序设摊，也方便市民逛此类市场。在香港，湾仔的露天街市是港岛地区港人传统生活方式的“活化石”。在北京，秀水街也是小商小贩的集聚地，经过科学规划、合理引导，现已成为游客眼中与长城、故宫并列的必游之地。

　　2、制度保障型。主要是由国家以法律、法规的形式，进行规范管理和严格监督。

　　如法国，由专家及社会调查及统计部门，根据市场需求和具体情况，及时提出立法管理的相关建议，政府提交相关法案讨论成法，或在原有法律基础上进行补充修改，使管理逐步走向规范化、法制化和现代化。可以说，依法管理与服务是法国市政管理的核心。在安徽，对城市管理相关法规进行了调整，在新修订的《城市市容和环境卫生管理条例》中，增加了对城市摆设摊点的新规定，进一步明确了摊贩管理政策，完善了具体管理制度。在上海，我市新修订的《市容环境卫生管理条例》中，增加并明确了“市和区（县）人民政府应当合理布局商业配套设施，确定相应的经营场所，供农产品、日用小商品等经营者从事经营。区（县）人民政府应当制定鼓励引导设摊者进入经营场所的措施。”用地方性法规予以明确。

　　3、自治疏导型。主要是政府搭建平台，协助组织化的运作，以人性化的管理进行合理疏导，引导从业者自律。

　　如韩国，实行“人性管理＋业者自律”的模式，经“小摊业主协会”批准即可“出摊”，政府允许其成立“全国摊店业主联合会”等组织保护自身合法利益。在安徽省铜陵市，规范设置了58处摊群点，由摊主自主推选出“摊群长”，并制定《摊群点自治公约》，逐步实现其组织化运作。在河南郑州市，出台的《郑州市占用公共设施设摊经营分类管理导则》，将公共道路设摊情况分为严管区、限管区、试点区。“严管区”内禁止摆摊，“限管区”严格限制贩卖品种、摊位标准、贩卖时间，“试点区”可以经批准后，设置满足居民生活需要路边摊。在杭州，经过深入调研、听证后，决定在不影响街景、不占行人道、不涉及主要景区道路的前提下，实行局部开禁，湖滨街道在辖区还专门设置了32个擦鞋点和修车摊位。在乌鲁木齐，把小摊贩当城市宝贝，将个体户数量增加到6.56万户，从业人员12.4万人，在加强管理的同时使经济效益良好发展。在上海，也采用周边区对确有所需且规划公建配套设施尚未到位的区域，或经多方同意的路段，设立临时性疏导点和钟点市场，对马路摊点不再“一律封杀”。

　　二、综合治理乱设摊的难点和瓶颈

　　随着改革不断深入，经济飞速发展，但因社会福利制度尚不健全、社会保障措施不同步不断产生着新的失业人员，又因消费层次的多元化、商业配套缺失、管理和治理等原因，乱设摊的综合治理有许多难点和瓶颈。

　　1、设摊群体“生计”需要。此类群体普遍素质低、缺乏技能、谋生能力不强，入行起点低、资金少、随意性、流动性、灵活性等特强，是乱设摊群体就业捷径和谋生的首选。据统计，仅在卢湾区就由本地区居民经营的固定摊中，90％左右是刑满释放、企业下待岗、支内返沪等人员，90％以上的流动摊，是来沪无业人员，弱势群体的比例很高。

　　2、市场需求空间巨大。市民消费层次的多元化和数量庞大、收入较低的弱势群体的消费需求，成为乱设摊的“温床”。同时，因价格便宜、采购便捷，满足了一部分市民的消费需求；又因迎合口味、观念养成，符合了一部分市民逛地摊、“淘便宜货”、吃夜排挡等消费习惯；再加上投入成本低、见效回报快，更进一步滋长了乱设摊的扩大和蔓延。 

　　3、商业配套布局缺失。城区规划公建配套和各类商业设施的缺乏不到位、地区不平衡也是摊贩集聚、蔓延的一大原因。随着商业配套走向市场化，使部分区域商业网点数量不足、商业业态布局不合理，造成了居民买菜、购物不方便。如部分菜市场在旧区改造中被拆除，部分新建居住区菜市场配置不到位，一些地区以超市代替菜场，由于受居民生活习惯、消费水平以及商品新鲜程度、品种价格因素等影响，实际难以替代。同时，商业网点和标准化集市因管理成本较高加剧了乱设摊的形成，造成部分菜场周边热闹、室内冷清。

　　4、管理机制尚不完善。长期以来政府部门对于乱设摊现象，大多通过临时性、集中式整治来解决，在管理上刚性有余，疏导服务不足。行政许可、管理、执法严重脱节，存在重许可轻监管、重收费轻监督的现象，大多数乱设摊均涉及工商、卫生、食品、文化、交通等几个执法主体，其复杂性和综合性决定了光靠城管在最后一道防线上采取末端执法控制，难以从根本上解决问题。而主体多元化的监管体制恰恰缺乏部门之间有效协调和有力联动，不可避免地出现信息不对称、执法效率低、漏洞多等现象。同时，由于城管执法部门缺乏疏导渠道和社会帮扶资源，“改管为帮、变堵为疏”的理念往往难以落到实处，而无法起到治本的效果。另外，遭遇暴力抗法时，执法人员缺乏强有力的保障和支撑，部分群众出于同情弱者而横加指责干扰，都对治理工作产生负面影响。

　　5、治理手段简单粗放。在执法实践中，执法人员过分依赖传统经验，注重短期实效，忽视长效管理，多采取突击式、运动式、粗放式的治理手段。尤其是为了应付检查评比，往往对违法行为采取联合整治、简单取缔等方式，用一时的“高压严管”来维持短时效果。多个部门的联合执法虽然声势大，见效快，但因临时性和突击性，日常管理环节相对薄弱，缺乏长效管理措施作保障，导致整治成果难以长期巩固，逐渐形成了“城管进、摊点退，城管走、摊点进”的尴尬局面，使管理工作陷入“一整就好、一停就乱”的恶性循环，有的甚至出现愈打愈烈的“抗药”反应。三、综合治理乱设摊的几点思考综合治理乱设摊，需要理顺摊贩、居民、政府三者之间的角色诉求。一是摊贩与居民（需要--反感）。居民系双重角色，既享受摊贩经济给生活带来的便利和廉价，也承受乱设摊带来的脏乱差，有的基于对城市发展的高期望，对摊贩多有抱怨。二是居民与政府（诉求--响应）。居民向政府提出包括方便生活、降低开支在内的一揽子治理乱设摊的诉求，如果政府未能积极响应，则不论是放任乱设摊还是治理乱设摊，均可能导致居民对政府管理的不满。三是政府与摊贩（管制--抗拒）。如果摊贩认为政府不是出于公众利益对其实施管制，对执法者的合法性、公正性产生质疑，则相应的抗拒行为几乎不可避免。因此，笔者认为需要准确把握四对关系：

　　1、辨证地看待“乱”与“不乱”，准确把握世博要求与社会需求的关系。近几年随着经济的高速发展，城市化进程的加快，摊贩问题日益受到政府重视和老百姓的关注。乱设摊作为全市迎世博换新颜，奋战600天的“三大工程”之一，要切实达到“为之一振、眼睛一亮、体现一流”的要求，迫切需要将各类摊亭棚的有序规范、彻底解决。要做到既保持城市整洁又满足设摊要求，实现两者间的和谐发展，迫切需要在治理中体现以人为本的理念，发扬实事求是的精神，运用不断发展的眼光，找准世博环境要求和社会市民需求之间的平衡点和结合点，在便民利民和维护市容的两难中走出一条执法管理的新路。

　　2、辨证地看待“严管”与“善治”，准确把握管理出路与百姓“生路”的关系。乱设摊需要“严管”，更要“善治”。城区环境整治与解决民生问题简单看似乎对立，但如果真正用心用情，真正人性化操作，完全有可能实现转变。因此，城管既要严格执法，维护好市容环境，也要想方设法解决好一些涉及切身利益的民生问题，真心实意从群众所思所盼所需出发，努力多做得人心暖人心的好事实事，才能使管理对象与管理者真正从对立走向和解，从对立走向合作。城市管理要从端正执法理念入手，用历史的观点、辩证的思维、宽容的态度、实事求是地看待乱设摊，“赶尽冲绝”，致使摊贩尤其是确有困难的真的无路可走，会给社会带来怎样的后果？事实上作为执法者没有权力也没有能力把摊贩全部赶出大城市，只有设身处地地为百姓的生计作考虑、做规划，实实在在在疏导上动脑筋、想办法，切实将执法管理过程作为惠及百姓的过程，让惠民措施不仅口惠而且实至，让惠民政策从“输血”济贫变为“造血”帮扶。

　　3、辨证地看待“硬整治”与“软管理”，准确把握严格堵与有效疏的关系。对于不同地区、不同性质、不同类型的摊贩必然要采取差异化政策，需要把单纯管制的“硬整治”与分类疏导的“软管理”相结合，堵要堵得严格，疏要疏得实在。把疏导途径、疏导方法纳入社会资源再调配中去统筹、考虑和安排，实现社会共同事务的合力治理。因此，街道社区、民政劳动等各个部门应尽可能多地提供资源，共同参与，协同配合，形成协调平衡的“多赢”机制，获得有序有效的城市管理效应。作为城管和执法工作部门，如何实行有限管理，联合更多有资源部门的共同参与，体现执法联动、资源共享，管理更加人性化、温情化，在“暴力抗法”屡禁不止，弱势群体渴望“出路”的现状下必须要认真研究、思考问题，确保矛盾最小化，满意最大化和利益合理化。

　　4、辨证地看待“突击”与“长效”，准确把握集中整治与长效管理的关系。在治理乱设摊中突击整治，只是特定阶段、特殊时期的突击行动，是一种治标行为，而考虑到人力、物力、财力，乃至执法人员的厌战情绪，决不可能打持久战。而专项整治，找准症结、理顺职责、完善监管，群众希望于通过集中整治、在确保短期实效的同时更寄希望长效化、常态化。解决这一问题，根本在于创新管理方法，形成一套科学有效的长效管理机制，并持之以恒的抓管理、促整治、求实效，不断使执法视点从平面向立面的拓展，执法手段从粗放型向精细化的转变，执法过程从注重“力度”向把握“适度”的过渡，执法重点从突击整治向长效管理的迈进。

　　四、综合治理乱设摊的措施和建议

　　摊贩市场一般都经历自由生长、政府干预、严格禁止、疏导规范四个发展阶段。实行综合治理的总体思路，特提出以下四点措施和建议：

　　1、差别化、分类型的治理固定摊。根据“迎世博”行动的要求和上海市的中心城区综合整治乱设摊等实施方案，应以“堵疏结合、因势利导、条块结合、以块为主”的治理原则，可依据不同区域的城市功能、道路交通、市容环境等情况，落实分类治理，实施差别化管理。例如，可分为严禁区和控制区的治理措施，但不得占用道路或人行道。至于分类型治理，可按照现有法律规章的规定和迎世博的整治标准，充分考虑市民需求和道路、空间、场地条件，以“三个不允许”（不允许扰民、不允许妨碍交通、不允许影响环境卫生）为前提，以入室入场、进弄进小区的分类治理施。

　　2、强力度、全覆盖的治理流动摊。要以“发现快、严格管、有力控、定点守”的工作基调建立健全有效的发现机制。充分发挥城市管理网格优势，依托信息化、数字化的手段，对流动摊及时发现、快速处理、跟踪复查、合力协管，鼓励市民参与监督，完善社区走访和联系制度，通过社区多元化、基层定期化、服务百姓经常化，营造全员参与的良好氛围。同时，城管执法部门要科学配备执法力量，提高巡察频率，增加巡察密度实行多方位、全时段、全覆盖的控制和固守，对流动摊形成“高压管理”态势，确保全程受控。特别是对菜场“尾巴”的流动设摊，要与商委、街道、网络中心等相关部门加强信息沟通、落实协调治理机制，确保治理效果。尤其要消除地铁口、街际、区际和结合部地区的管理“盲区”和执法“失管地带”，并会同地铁、公安、街道和区际政府部门的源头管理，完善过程控制，巩固执法成效。

　　3、探索试行社会化管理设摊。随着城市化进程加快,摊贩的长期存在成为必然。综合治理非常需要以纳入社区服务、实行统筹管理、引入公众参与等措施来实现。

　　一是纳入社区服务。对一些服务性强、便民性强、具有拾遗补缺的摊贩，通过社区服务平台，纳入社区便民服务网络。在有条件的小区，拟按照摊主申请、居委核实、居民同意等程序，进入社区公建配套设施和便民服务网点，低租进入、规范设置、属地管理、严格考核，将此项服务作为对居民的一种社区福利，实行政府财政补贴。尝试建立小区居民代表、摊贩行业组织、政府主管部门共同协商，公开听证、监督管理等制度，并有权在法定范围内处置小区内的公共资源，决定摊贩的去留、消除脏、乱、差，达到实现改善城区市容环境，解决困难群体生计和服务社区居民的“三赢”目的。

　　二是实行统筹管理。随着城市规模的扩大,城市功能与作用日益繁多,城市管理也将日趋庞杂，尤其是体现在区际结合部、城郊结合部等环境问题的治理中。因此应当积极倡导“大社会”管理理念，通过各级领导的大力支持和各个部门的广泛参与，探索建立“行政管理前置、行政执法保障、社会部门参与”的长效机制，探索建立规划、建设、管理、执法“四位一体”的社会统筹体系。管理部门要“严管”，要规范管理尺度，加大管理力度，摆正管理角度，做到严格管理在先，保障力量在后。执法部门要“善治”，要适时、视情开展联合执法，不断完善区区联勤联动机制，为城市正常运行提供有力的执法保障。社会部门要“自治”，要动员社会各个部门主动预测、合理规划，参与管理。如房地产公司在建设新型小区时，根据区域已有公建配套情况，综合考虑菜场等配套设施。

　　三是引入公众参与。综合治理乱设摊，可以吸纳行会组织、社区单位、居民群众等社会公众力量共同参与治理。如成立摊贩自律委员会，由街道、社区代表、摊主代表共同作为管理主体，监督摊贩维持经营秩序、维护环境卫生，协助城管执法者对违反规定的商贩进行批评教育；同时，摊贩自律委员会作为政府和摊贩间的沟通桥梁，如实地反映摊主成员的利益诉求，保证摊主的合法权益，提高政府决策的群众基础。还可以以街道或居委为单位，成立党员、骨干为主体的志愿性环境秩序劝导队,明确组织机构、管理制度、活动方案，利用人熟、地熟、面熟的优势,对不良行为习惯和突出环境问题形成共识,促成管理“痼疾”的有效解决,形成齐抓共管、共建共享的良性循环。（戴金梁）