《广州市城市管理委员会关于政协十三届广州市委员会第一次会议第5011号提案答复的函》

广州市城市管理委员会关于政协十三届

广州市委员会第一次会议第5011号

提案答复的函

徐兆东委员：

您提出的《关于在全市城管建立“律师驻队”制度的建议》（第5011号）的提案收悉。我市政府高度重视，积极组织我委及市法制办、市司法局等单位进行认真研究办理，并与您在8月10日进行了座谈交流，经综合市法制办、市司法局等会办单位意见，现将办理有关情况答复如下：

我委、市法制办、市司法局高度重视第5011号提案的办理工作，认真研究落实提案中提出的各项建议。我们认为，提案中指出城管执法面对的4个问题客观真实，提出的3个建议很有针对性，对破解城管执法难题、提升城管执法能力、树立城管良好形象、加强法治城管乃至城管队伍全面建设有着很强的现实指导意义。

一、关于“推广‘律师驻队’模式，推进城管执法工作”建议的办理情况。

提案提出在城管执法队伍建立“律师驻队”模式的建议，与我委目前的工作思路和方向不谋而合，高度一致。我委积极抓住这一有利契机，认真谋划“律师驻队”试点工作，加快推动这项工作在广州城管执法队伍落地生根。

市法制办在会办意见中，建议我委进一步推进法律顾问工作，聘请具有较高政治素质、专业法律知识和丰富实践经验的律师或专家担任法律顾问，充实、壮大部门外聘法律顾问队伍，积极发挥政府法律顾问智囊作用，不断提升城管工作水平。同时，还建议加强城管部门法制机构建设，配齐配强部门法制机构人员，加大对法制机构人员的业务培训力度，不断提高依法行政工作水平。我委按照市法制办的意见，从2013年开始连续五年聘请了常年法律顾问，且聘请法律顾问数量逐年增加，同时选派法律专业的优秀人才充实到法制机构。

市司法局在会办意见中，认为建立“律师驻队”工作机制，有利于规范城管执法，消除执法短板，化解执法矛盾，树立执法权威。下一步，该局将大力支持和配合我委，研究探索开展城管“律师驻队”试点工作，完善律师驻队工作规范，并做好驻队律师的遴选审核和指导监督工作。其次，市司法局加强律师行政法专业建设和人才储备建设，在律协换届之际，通过鼓励、发动和积极宣传，大力充实行政法委员会人才力量，第九届行政法业务委员会委员达到23人，为政府部门立法执法提供了有力的法律保障，也为政府部门依法行政提供了行政法人才储备。再次，市司法局积极推进城管委公职律师试点工作，经该局申报并经省司法厅批准，在广州市城管委开展岗位公职律师试点工作，进一步为城管工作提供了法律保障。

（一）开展“律师驻队”的必要性。

是深化法律顾问制度的重要举措。党的十八届三中、四中全会和中央《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》、我省《广东省政府法律顾问规定》《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》以及我市《广州市政府部门聘请常年法律顾问办法》《关于普遍建立和健全政府法律顾问制度的意见》等文件，均对建立和健全法律顾问制度作出了明确规定。我省《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》更是明确要求“建立城市管理与公证工作的对接机制和律师驻队等制度”。因此，在城管执法队伍中推行“律师驻队”，是落实中央、省、市有关文件精神要求，深化法律顾问制度的重要举措。是加快法治城管建设的现实需要。目前，我市城管执法普遍存在执法取证难、调查难、执行难等问题，执法不到位、不规范和暴力抗法事件时有发生，城管执法压力越来越大。在城管执法队伍推行“律师驻队”模式，发挥驻队律师中立性、专业性特点，通过开展法律审查、法律论证、法制培训、普法教育、随队执法监督等形式，对城管执法工作进行全流程介入、全方位指导，有利于化解执法过程中的各类冲突，有利于提高城管执法的能力水平，有利于城管队伍的规范化建设。

（二）“律师驻队”试点工作筹备情况。

为在我市城管执法队伍中推行“律师驻队”，我委于2016年12月着手准备相关工作。一是赴深圳市南山区城市管理局调研，了解学习该区沙河街执法队“律师驻队”工作做法与经验；二是主动对接市司法局，听取市司法局的意见，司法局表示将大力支持此项工作；三是召开“律师驻队”研讨会，听取基层执法需求和建议意见，确保“律师驻队”贴近执法实际。在一系列前期工作的基础上，我委研究制定了《广州市城管执法队伍开展“律师驻队”试点工作方案》，并呈报分管副市长同意后印发各区政府执行。总的思路就是按照“典型引路、示范带动、以点带面、整体推进”的原则，从2017年3月至年底，在各区城管执法分局选择一个街（镇）执法队开展“律师驻队”试点工作。

（三）“律师驻队”试点工作推进情况。

目前，在市、区、街（镇）三级相关部门的支持和推动下，11个区城管执法分局（局）都已正式开展“律师驻队”试点工作，其中番禺、天河、越秀、南沙等分局确定了两个街（镇）执法队开展试点工作，其他区城管执法分局（局）确定一个街（镇）执法队开展试点工作。主要做法是：

一是高度重视，把试点工作摆上重要位置。我委在“律师驻队”试点方案印发后，召开专题会议进行动员部署，强调开展试点工作的重要意义，统一思想认识。各区政府高度重视，有的区召开了专题会议，有的区领导作出了专门批示，要求区城管部门抓紧推动“律师驻队”试点工作。各区城管执法分局（局）行动迅速，主要领导亲自抓，组织专题研究，制定实施方案，主动对接区财政、司法、街道等部门，广泛听取各方意见，扎实推进“律师驻队”试点工作。今年7月份，番禺区城管局还组织区司法局、大石街道办、大龙街道办和启源律师事务所赴深圳南山区学习“律师驻队”工作经验。

二是组织有力，试点工作稳步推进。各区城管执法分局（局）认真谋划、组织落实“律师驻队”各项工作。对律师事务所准入条件进行严格把关，研究制定驻队律师的工作职责和考核制度。认真挑选试点的街（镇）执法队，从街（镇）执法队的执法实际、区域特点、执法力量、软硬条件、外部环境等方面综合考虑，选取具备代表性的试点单位。主动与试点街（镇）进行沟通，提高街道对“律师驻队”工作认识，争取街（镇）的大力支持。在试点街（镇）执法队设立驻队律师工作室，完善相关配套制度，为驻队律师提供良好的工作环境。

三是加强检查，确保试点工作实效。为确保“律师驻队”试点工作扎实推进，我委加强对各区城管执法分局（局）“律师驻队”工作的指导协调与监督检查，分别于5月份和7月份组织了两次全市试点工作的专项检查,及时了解试点工作动态，指出问题与不足，加强工作指导与督促，并在全市通报检查情况，进一步增强了各区城管执法分局（局）、试点街（镇）执法队对“律师驻队”工作的紧迫感和责任感。各区城管执法分局（局）也加强对试点街（镇）落实“律师驻队”情况的检查，指导街（镇）及其执法队按照试点方案，加快推进“律师驻队”试点工作。

（四）“律师驻队”试点工作取得成效

自今年5月各区城管执法分局（局）开展“律师驻队”试点工作以来，经过一段时间摸索、磨合和运作，“律师驻队”的效果初步显现。各试点执法队均表示，基层执法工作很需要律师的参与，有了律师提供的专业法律法规意见，执法工作的底气更足了。

一是律师更加理解城管执法工作。律师进驻执法队后，通过了解城管执法职责、学习城管法律法规、随队参与执法工作等方式，逐步熟悉执法队伍情况，全方位介入执法各个环节。在工作一段时间后，很多驻队律师都表示：“不知道城管执法工作是如此之难”。黄埔分局驻队律师深有体会地写了一篇《我给城管当法律顾问的日子》的文章，反映了城管执法任务重、手段少、取证难、面临暴力抗法等难题，以及城管执法人员的工作热情、严明纪律和工作耐心。

二是执法案件质量明显提高。在作出《行政处罚决定》之前，驻队律师从文书填写、执法程序、法律依据、案件证据等环节给予严格把关，及时指出存在问题，有效提升了案件质量，避免了错案现象。天河分局石牌街执法队驻队律师在两个月内，共审阅简易程序执法案卷82宗，审阅一般程序执法案卷55宗，回答执法问题60件，开展执法文书培训3次。

三是重大执法事项论证更加严谨。对重大执法事项，律师提前介入论证，查找执法风险点，并出具法律意见书，提出规避风险的建议。黄埔分局驻队律师为城管执法研究解决8宗重大、疑难执法案件。

四是现场执法行为进一步规范。驻队律师通过随队参与执法，及时发现和纠正执法中出现的偏差，强化队员规范执法意识。同时，对不配合执法的当事人，给予法制宣传和说服教育，及时化解矛盾冲突。花都分局新华街执法队驻队律师，在1个月内跟随队员到一线执法16次，范围涉及违法搭建、违法抢建、河道整治、违法占道经营等方面，驻队律师通过详细了解执法流程，及时提出解决问题的建议。

五是执法队员法治意识明显增强。驻队律师定期对执法队员开展法律知识等方面的培训，对重大、疑难执法案件进行剖析，以案说法、以案释法，有效提升了队员的法治思维和法治能力。

六是有效破解了一批执法难题。在提高案件执行率上，采取送达律师函和律师跟进执法等方式，敦促当事人停止违法行为，履行法律义务。番禺分局在查处混凝土搅拌车遇到的查扣难问题，与律师研讨在不扣押车辆情况下如何实施行政处罚。荔湾区综合行政执法局驻队律师对历史积案进行重点指导，比如对大氹沙6号违建案件，所有法定程序均已履行，但该违建是当事人的唯一住所，且住户中有两名精神病人，给强拆造成了困难，驻队律师主动与当事人沟通，引导其通过复议、诉讼方式提出其诉求。

七是缓和城管与当事人的对立情绪。由于律师具备第三方中立性，在信访接待、询问调查、现场执法过程中，驻队律师提前介入，对当事人开展普法宣传，使其认识违法后果，打消当事人不配合执法的念头，起到很好的预防警示作用，有效缓和了城管与当事人的紧张关系。

（五）“律师驻队”试点工作计划打算

“律师驻队”工作虽然积累了一些经验，取得了一定成效，但目前仍处于试点阶段，还有很多地方需要完善改进。下来，我委将在现有工作的基础上，重点抓好以下工作：

一是明确“律师驻队”经费开支，计划由街道办事处（镇人民政府）列入财政经费预算，为“律师驻队”常态化和制度化提供财政保障；

二是抓好“律师驻队”规范设置，建立“律师驻队”工作室，明确工作规则和考核制度，该上墙的制度上墙，建立日常工作台账，提高“律师驻队”工作的规范化水平。

三是探索“律师驻队”工作内容和方法，让驻队律师在规范城管执法行为、提高人员素质能力、破解执法难题、化解执法矛盾，提升执法效率上发挥更大作用。

四是总结“律师驻队”工作经验，定期讲评工作情况，不断改进工作方法，适时组织召开现场会，及时推广好的做法、好的经验，体现广州特色、城管特点。

二、关于“完善城管执法的法律依据和规范文书体制，规范执法行为”建议的办理情况

提案中提出“完善城管执法的法律依据和规范文书体制，规范执法行为”的建议，也是我委一直以来高度重视和不断改进的工作，经过多年来的努力，目前广州城管执法的法律依据和执法文书已经相对完善，执法行为也逐步规范。

（一）在完善城管执法法律依据方面。

近年来，我市不断加强城管执法方面的立法工作，相继制定出台了《广州市城市管理综合执法条例》《广州市城市管理综合执法细则》《广州市违法建设查处条例》《广州市建筑废弃物管理条例》《广州市市容环境卫生管理规定》《广州市水域市容环境卫生管理条例》《广州市燃气管理办法》等法规规章，已经形成了比较完善的法律依据体系。

《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革　改进城市管理工作的指导意见》于2015年12月份出台后，全国自上而下推进城市管理综合执法体制改革，城管执法的机构设置和职责范围逐步统一规范，相关的立法工作也同时启动。在国家层面，住建部出台了部门规章《城市管理执法办法》；在省层面，《广东省城市管理综合执法规定》正在制定中，目前准备上省政府常务会；在市层面，已经启动对《广州市城市管理综合执法条例》《广州市城市管理综合执法细则》的修订程序。随着城管执法职责范围的扩大，城管执法的法律依据将会更多更复杂，下一步，我委将结合城管体制改革情况，梳理职责清单，修订执法操作规范、自由裁量权标准等相关制度。

（二）在规范执法文书和执法行为方面。

我委制定了比较系统的执法文书体系，目前共有行政处罚、行政强制等执法文书50多种，执法文书实现了全市的统一使用。与此同时，结合网上办案的要求，还制定了网上办案的专门执法文书。2013年10月，我委制定了《广州市城市管理综合执法工作规范》，从执法用语、执法行为、法律适用、调查取证、执法措施、听证程序、案件审批及会审、处罚及执行、执法文书送达、执法卷宗档案管理等方面，明确执法各个环节的要求，全面规范城管执法工作。

为进一步规范执法行为，我委不断加大执法培训的力度，全面提升城管执法人员的能力水平。今年，按照国家住建部的统一部署，在全市城管执法系统开展了“强基础、转作风、树形象”专项行动，从5个方面22项具体任务，全面加强城管执法队伍建设。组织开展了全市科级以下执法人员全员轮训，举办了2017年新队员岗前培训班，每季度召开一次全市执法典型案例分析研讨会。同时，按照缺什么补什么的原则，抓好执法业务专题培训，开展“送法下基层”活动，组织了违法建设查处、燃气管理执法、建筑废弃物执法、执法文书制作等专题培训，不断提升城管队员执法水平。

三、关于“提升城管人员的保障和社会评价”建议的办理情况。

我委充分认识到宣传工作在城市管理中的重要性，近几年不断拓宽宣传渠道、创新宣传形式，加大城管工作的正面宣传力度，争取公众的了理、理解和支持，营造良好的执法环境和舆论氛围。通过电视、电台、报纸、社区宣传栏、志愿者服务活动等形式，加强对“干净整洁平安有序”城市环境建设、余泥撒漏专项治理、违法建设百日攻坚、城管党建工作等重点工作的宣传。充分发挥“互联网+”的带动作用，利用官网、微博、微信、手机APP等新媒体，在城管网站新闻动态栏目、微信公众号“广州微城管”，及时报道和推送城管最新工作动态。同时，结合开展“强基础、转作风、树形象”专项行动，拍摄了“强基础、转作风、树形象，广州城管在行动”公益宣传短片在各大媒体平台上播放，同系列的公益宣传海报也在重点路段的公交站候车停投放，进一步展示城管执法形象。下一步，我委将按照内强素质、外树形象的要求，更加注重宣传工作，加大宣传的深度、广度，尤其是抓好正面典型宣传，发挥示范引领和带动作用，树立城管队伍良好形象。在福利待遇方面，在各级政府的重视下，近几年城管一线执法人员的物质基础保障有明显加强，执法办公环境明显改善，办案信息化科技化水平明显提高，手持终端、执法记录仪等执法装备配置也在逐年加强。

感谢您对我市城市管理执法工作的关心和支持，欢迎您继续对我们的工作提出宝贵意见和建议。

广州市城市管理委员会

2017年8月22日

（联系人：姚杰鹏）